A Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias e a IVG

Relatório da Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias (ano de 1998)

Exclusão da ilicitude de casos de interrupção voluntária da gravidez

Relatório e Parecer da 1ª Comissão sobre os projectos de lei 417/VII , 451/VII e 453/VII

1. Enquadramento geral

Por despacho de S. Exa. o Presidente da Assembleia da República baixaram à Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias, bem como à Comissão de Saúde e à Comissão de Paridade, para emissão dos respectivos relatórios e pareceres, as seguintes iniciativas legislativas:
- projecto de lei nº 417/VII (PCP) sobre "interrupção voluntária da gravidez";
- projecto de lei nº 451/VII (PS), sobre " exclusão de ilicitude de casos de interrupção voluntária da gravidez";
- projecto de lei nº 453/VII, subscrito pelos Deputados António Braga e Eurico de Figueiredo (PS) sobre " interrupção voluntária de gravidez".

A 1ª Comissão, tendo em conta os prazos disponíveis para emissão de relatório e parecer, deliberou :
- remeter para o processo de votação na especialidade a realização de consultas a especialistas de Direito Penal cuja audição não se revelou possível na sessão legislativa anterior e é considerada desejável;
- circunscrever o presente relatório a uma sintéctica apreciação dos projectos pendentes, antecedida da resenha do quadro social que as suscita.
A Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias reafirma as considerações de enquadramento geral e constitucional constantes do seu Relatório referente aos Projectos de Lei 177/VII, 235/VII e 236/VII (publicado no DAR, II S-A, nº 23, de 22 de Fevereiro de 1997). Nele se procedeu, designadamente, a um circunstanciado balanço da aplicação da legislação sobre maternidade, planeamento familiar e aborto, à avaliação da evolução da lei penal portuguesa e europeia em matéria de interrupção voluntária da gravidez, bem como à descrição dos indicadores disponíveis sobre a situação de Portugal em matéria de saúde pública e aborto clandestino (cfr. ANEXO I) .
No contexto que então se verificava, a Comissão afirmou:
"Há que buscar, o mais possível, denominadores comuns, solidariedades e esforços conjuntos, aí onde estes relevem para defesa de interesses sociais importantes, desde logo os suscitados pelos perigos que ameaçam a saúde das mulheres. (…)
"Não faz sentido - nem é, em rigor, possível - reeditar o tom e o conteúdo dos debates que conduziram à aprovação, promulgação e publicação da Lei nº 6/84, de 11 de Maio. Não se trata só da natural e muito evidente diferença de protagonistas e de contextos.

A verdade é que hoje em dia:

• ninguém propõe a revogação do quadro legal gerado em 1984 - e o regresso ao proibicionismo típico do Código Penal de 1886;
• ninguém propõe a proscrição do planeamento familiar e da educação sexual - e o regresso ao tempos distantes em que, num Portugal amordaçado, a lei proíbia a divulgação de contraceptivos;
• ninguém sustenta a aplicação em Portugal de políticas de Estado coercivas tendentes a impor à mulher e aos casais seja a limitação seja o aumento do número de filhos ( que seriam inteiramente inconstitucionais e contrárias aos compromissos internacionais assumidos pela República portuguesa);
• as soluções legais aprovadas em 1984 viram alteradas as fronteiras da sua aceitação e rejeição social.Ampliou-se muito a primeira, diminuíu a segunda".
  

• Nos últimos meses, a Assembleia da República reviu por maioria o regime de despenalização do aborto, aprovou por unanimidade legislação tendente a reforçar os mecanismos tendentes a facilitar a adopção de crianças (no âmbito do programa ADOPÇÃO- 2000) e tem em debate os projectos de lei nº 296/VII, do PSD e nº349/VII, do PS, tendentes ao alargamento da protecção à maternidade e paternidade (visando a alteração à lei 4/84, de 5 de Abril, na redacção decorrente da lei nº 17/95, de 9 de Junho).
• Não sofreu alteração a opção estratégica fundamental aprovada em 1984 que não assenta numa consideração isolada das questões relativas à interrupção voluntária da gravidez , antes inserindo as normas que a esta dizem directamente respeito num vasto conjunto de instrumentos legais tendentes a assegurar uma maternidade livre, consciente e voluntária.
• 
  
• Em 1998, o que está em causa em matéria de aborto não é um "regresso ao ponto zero" (que ninguém preconiza), mas tão só saber se ao quadro jurídico entretanto aperfeiçoado pela Lei nº 90/97, de 30 de Julho, devem ser aditadas certas novas situações de exclusão da ilicitude da interrupção voluntária da gravidez, o que exige ponderação dos seus termos e consequências.
• É nesse processo de ponderação que o presente Relatório se insere.

II

ABORTO CLANDESTINO - PROBLEMA EM ABERTO
1.Em 1997, o Relator dirigiu a diversas entidades pedidos de informação tendentes a apurar a evolução dos principais indicadores em matéria de saúde materna, a situação do país em matéria de planeamento familiar, educação sexual e aborto.Por outro lado, em cooperação com as Comissões de Saúde e da Paridade, a Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias organizou um importante ciclo de audições públicas.
Os dados assim obtidos e divulgados são relevantes, embora não tenham permitido obter indicadores rigorosos sobre alguns aspectos essenciais da saúde pública, nem podido suprir a falta de estudos de sociologia legal e de criminologia capazes de fornecer à opinião pública e ao legislador respostas mais esclarecedoras, que em outros países se encontram desde há muito disponíveis.
À data da elaboração do presente relatório não estão ainda tratados os dados estatísticos referentes ao ano de 1997. Em documento remetido à 1ª Comissão (com o título "Situação Do Aborto Em Portugal Após A Publicação Da Lei 6/84, De 11-05-84"), a Direcção-Geral de Saúde veio agora reafirmar o quadro que traçara nas audições em que participou na anterior sessão legislativa, sintetizando nos termos seguidamente transcritos a evolução dos indicadores existentes:
"Em 1976, a taxa de mortalidade infantil em Portugal era de 38,9/1000 nados-vivos, a taxa de mortalidade perinatal era de 31,9/1000 nados-vivos, e a taxa de mortalidade materna era de 44,5/100.000 nados-vivos, números que figuravam entre os mais altos da Europa. Acresce que o número de abortos era calculado entre 100.000 e 200.000, constituindo a terceira causa de óbitos maternos. A sua não legalização levava à prática clandestina, na maioria dos casos em condições inaceitáveis.
Em 1982, com a integração da Direcção-Geral da Saúde e dos Serviços Médicos Sociais na Direcção-Geral dos Cuidados de Saúde Primários e a reestruturação das carreiras médicas, introduziu-se no sistema de saúde português um novo perfil médico, o clínico geral/médico de família, responsável pelos cuidados de saúde a populações definidas, incluindo a saúde materno-infantil e o PF. Estas reestuturações, acompanhadas de um grande investimento na formação dos profissionais, médicos e enfermeiros, permitiu um notório desenvolvimento daquela actividade a nível nacional, como o demonstram os dados referidos pelo Inquérito Mundial à Fecundidade (1980) e a Avaliação das Actividades de PF (DGCSP/1983)

Procura de Serviços de PF		% que recorre aos Centros de Saúde
1980	14 %		5 %
1983	41,3 %		23,6 %

Fonte: DGCSP - Avaliação das Actividades de PF

Fonte: DGCSP - Avaliação das Actividades de PF

Este incremento das actividades e da utilização do PF, simultaneamente com a melhoria do nível sócio-económico da população, teve reflexos nos indicadores materno/infantis.

Em 1983, a Mortalidade Materna situava-se em 15,9/100.000nv, a Mortalidade Perinatal em 20,71/l000nv e a Mortalidade Infantil em l9,19/l000nv.

Em 1978, o número de partos (18.711) em mulheres com 35 anos ou mais representava 11,2% do total de partos. Em 1982, essa percentagem foi de 9,3% (14.118). Ainda em 1978, as mulheres com 5 ou mais filhos representavam 9,9% (15.116) do total de partos e em 1982 baixou para 6,4% (9.631).

Os reflexos dessa política na redução do número de abortos clandestinos ou das suas complicações é difícil de avaliar. No entanto, dados de dois anos consecutivos, fornecidos por uma Maternidade, sobre o número de complicações de aborto assistidas, parecem indicar alguma melhoria: 3.150 casos em 1982 e 2.598 em 1983, com uma redução mais significativa nos grupos etários acima dos 30 anos.

A Lei 3/84 e o Despacho 53/85 vieram regulamentar as actividades de PF nos Serviços de Saúde, estabelecer a gratuitidade dos cuidados prestados e dos contraceptivos fornecidos, criar actividades específicas para adolescentes nos Centros de Saúde e promover a disciplina de Educação sexual nas escolas. Foi ainda, em Maio de 1984, publicada a Lei 6/84 que despenalizou a interrupção da gravidez em determinadas situações.

Não se podem negar os resultados positivos da implementação de algumas das medidas então preconizadas, se compararmos os dados de 1983 (citados anteriormente) com a Avaliação das Actividades de PF efectuada em 8 Distritos em 1993 (DGS). Assim:

Percentagem de mulheres em idade fértil, sexualmente activas, que utiliza um método contraceptivo: 88,2%

Fonte: DGCSP - Avaliação das Actividades de PF

Procura de Serviços de PF		% que recorreu ao Centro de Saúde
1993	79,3 %		53,7 %

Fonte: DGCSP - Avaliação das Actividades de PF

O estudo da evolução das principais causas de morte materna entre 1979 -1993 (DGS), mostra que para um total de 304 mortes identificadas, houve 81 mortes por complicações de aborto, o que representa 266%, colocando-se, cumulativamente, como a 1ª causa de morte.

Reportando-nos ao período após a publicação das leis 3/84 e 6/84, portanto, entre 1984-1995, houve 157 mortes maternas, das quais 49 por complicações de aborto.

Durante esse período, a taxa de Mortalidade Materna baixou de 15,9 para 8,4/100.000nv. Em 1984 houve 22 mortes, 9 das quais por complicações de aborto; em 1995, 9 mortes 3 das quais por complicações de aborto.

Tem havido, de facto, uma redução das mortes maternas, inclusive daquelas consequentes ao aborto. No entanto e embora se tratando de apenas 3 mortes, não se pode omitir que se tratam de mortes evitáveis.

Quanto à evolução do número de mulheres que recorreu voluntariamente ao aborto, por se tratar de uma situação clandestina, punível por lei, compreende-se a dificuldade em se obter números fiáveis, mesmo quando se pretende conhecer a dimensão dos casos que, por terem surgido complicações médicas, obrigaram ao internamento hospitalar.

Não admira, portanto, que no Inquérito efectuado pela DGS aos Serviços de Obstetrícia em 1996, 24 hospitais não tenham respondido à questão "Número de mulheres assistidas por complicação de aborto" e, também, que aqueles que responderam, tenham sublinhado o facto de não ser possível fazer uma distinção através do registo de internamento, entre os casos de complicações de aborto espontâneo ou de aborto provocado. No entanto, o mesmo Hospital que forneceu esses dados em 1982 e 1983 (3.150 e 2.598 casos respectivamente), referiu para o período de 1991 a 1996, um total de 4.920 casos de mulheres assistidas por complicações de aborto, o que indicia uma clara redução destas situações.

Também essa análise, a partir dos dados dos GDH (IGIF), deve ser feita com alguma reserva. Não se pode, de todo, concluir que apenas aqueles casos codificados como "Aborto ilegal" o foram na realidade. Todos sabemos que, mesmo quando referido pela mulher, na generalidade dos casos, os médicos guardam sigilo quanto a etiologia do aborto clandestino e não o registam como tal. Assim, não será descabido afirmar-se que uma parte significativa dos casos codificados como abortos com complicações (retidos, espontâneos ou não especificados) referem-se, verdadeiramente, à complicações de aborto ilegal. Podemos, numa mera tentativa de aproximação da realidade, efectuar algumas extrapolações, por exemplo:

em 1995 foram codificados 6.597 casos como "aborto com complicações" e 1.278 como "aborto sem complicações"; sabemos que os abortos espontâneos só raramente acarretam complicações (o mesmo sucedendo com as IVGs em meio Hospitalar); assim, poderemos supor que em, pelo menos, 5.000 casos tratou-se de complicações de aborto ilegal, não codificado como tal.

Por outro lado, se considerarmos o estudo "IVG em Portugal. Estimativa de incidência na rede médicos sentinela" (DGS) onde, apesar de não distinguir entre abortos provocados ou espontâneos, encontramos para o ano de 1991 uma incidência de 23,7% de IVGs com complicações.

Se relacionarmos esta percentagem de complicações, com os 5.000 casos codificados pelos GDH, poderíamos chegar, grosseiramente, ao número de 20/22.000 abortos/ano, valor que coincide com o estimado pela OMS, de 0,2 IVG:1 nado vivo e que é substancialmente inferior àquela admitida como provável em 1976.

Do estudo dos médicos-sentinela há ainda a salientar que, quanto a escolaridade, ela não era muito elevada para a maior parte das mulheres que recorreram a IVG e que essas mulheres eram, na maioria, trabalhadoras activas. Embora, aqui também, tenha havido uma redução das notificações de casos de aborto nos últimos anos do estudo, verificou-se um aumento relativo de casos onde a situação "estudante" é referida, e que passou de 3,8% em l99l para 16,4% em 1995. De registar que nos últimos dois anos em estudo, foram notificados casos de IVG em jovens com idade inferior a 15 anos, sendo um caso em l994 e dois casos em 1995. A idade mínima registada foi de 13 anos. Este facto chama a atenção para a necessidade de um maior investimento na educação sexual dos jovens e para a importância de se continuar a incentivar as actividades de Planeamento Familiar.

Nos últimos anos tem havido progressos significativos na área da medicina materno-fetal, em particular no Diagnóstico Pré-Natal (DPN). Este aspecto é relevante quando pretendemos conhecer em que medida a Lei 6/84 tem vindo a ser cumprida, pois parte significativa das IVGs despenalizadas no quadro legal, são efectuadas por patologia fetal.

De acordo com um inquérito efectuado em 1995 pela DGS aos Serviços de Obstetrícia e de Genética dos Hospitais/Maternidades, o número de exames de Diagnóstico Pré-Natal (DPN) realizados, embora se tratem de dados incompletos, tem vindo a aumentar (2.757 em 1992; 3.308 em 1993; 3.107 até Setembro 1994). Por outro lado tem-se mantido, nestes anos, em 4-5% a percentagem média de IVG no seguimento de DPN desfavorável.

Por outro lado, se analisarmos os dois inquéritos efectuados pela DGS aos Serviços de Obstetrícia das Maternidades/Hospitais em 1994 e 1996 e apesar de terem sido utilizadas metodologias não comparáveis para a recolha dos diferentes elementos em cada inquérito, e de tratar-se de dados incompletos, uma vez que nem todos os Serviços responderam ao questionário no todo ou em parte e as respostas não corresponderem aos mesmos períodos de tempo, parece-nos ser possível retirar algumas ilações, que talvez não se afastem muito da realidade dos factos.

Assim, verifica-se, não só, que mais instituições referiram a prática de IVG, assim como o número de IVGs efectuadas no cumprimento da lei tem aumentado. Grosseiramente, para o período 84-94 foram referidas 696 IVGs e para o período 84-96, 1.566 IVGs, ou seja, em três anos foram realizadas mais IVGs que em todos os anos anteriores.

Estes números aproximam-se daqueles fornecidos pelos GDH e que referem como "abortos legais" 227 (1993), 295 (1994) e 268 (1995)." (Sublinhados do Relator)

2. No plano institucional e legal, o ano de 1997 foi marcado por dois factos que relevam para o objecto do presente relatório:

• a revisão constitucional (que culminou com a publicação da Lei Constitucional nº 1/97, de 20 de Setembro);
• a aprovação da Lei nº 90/97, de 30 de Julho, que veio introduzir alterações ao quadro em vigor em matéria de aborto.

1. No âmbito da revisão constitucional, a Assembleia da República:

• rejeitou uma proposta do PP tendente a dar ao artigo 24º da Constituição a seguinte redacção:

" A vida humana é inviolável desde o momento da concepção";

• reformulou o artigo 67º/2/d da Constituição, nos termos do qual constitui incumbência do Estado para protecção da família:

"Garantir, no respeito da liberdade individual, o direito ao planeamento familiar,promovendo a informação e o acesso aos métodos e aos meios que o assegurem, e organizar as estruturas jurídicas e técnicas que permitam o exercício de uma maternidade e paternidade conscientes".

O preceito alterado pela RC/97 tinha anteriormente a seguinte redacção:

"Promover, pelos meios necessários, a divulgação dos métodos de planeamento familiar e organizar as estruturas jurídicas e técnicas que permitam o exercício de uma paternidade consciente".

As opções tomadas no âmbito da RC/97 deixaram premeditadamente imprejudicado o quadro no qual há que emitir juízos sobre a constitucionalidade de iniciativas legislativas tendentes a regular o regime de exclusão de ilicitude da interrupção voluntária da gravidez .

b) A lei 90/97

Não existem ainda dados sobre o efectivo impacto social da lei 90/97 e a sua divulgação é manifestamente escassa , como bem parece comprovar o facto de em recentes inquéritos de opinião não poucas respostas assumirem como ainda vigente um quadro legal entretanto já alterado.

O diploma elaborado na sequência da aprovação do projecto de lei nº 235/VII, do Deputado Strecht Monteiro:

- alargou de 12 para 16 semanas o prazo dentro do qual é excluída a ilicitude da interrupção de gravidez resultante de crime contra a liberdade e a autodeterminação sexual da mulher;

- ampliou de 16 para as 24 semanas de gravidez, o prazo dentro do qual é admissível a interrupção da gravidez quando houver seguros motivos para prever que o nascituro virá a sofrer, de forma incurável, de doença grave ou malformação congénita;

- explicitou que a existência de tais situações de doença ou malformação deve ser comprovada ecograficamente ou por outro meio adequado segundo as leges artis da medicina;

- clarificou que em situações de inviabilidade do feto a interrupção pode ser praticada a todo o tempo.

Por outro lado, a lei (art. 2º) vinculou o Governo a adoptar "providências organizativas e regulamentares tendentes a garantir a boa execução da legislação vigente, designadamente por forma a assegurar que do exercício do direito de objecção de consciência dos médicos e demais profissionais de saúde não resulte inviabilidade de cumprimento de prazos legais lesando as mulheres".

3. Nesta perspectiva, o despacho nº 9108/97 da Ministra da Saúde (DR, II, nº 237, de 13/10) ao regular a aplicação das técnicas de biologia molecular no âmbito do diagnóstico pré-natal pretendeu assegurar que o aumento da capacidade de detecção seja acompanhado de aumento da possibilidade de actuação terapêutica, adoptando para esse efeito específico uma via de contratualização e não de imposição regulamentar. A mesma via pode ser adoptada no âmbito da reorganização dos serviços de saúde para, através das "agências de contratualização" já criadas nas regiões de saúde explicitar em futuros orçamentos-programa opções que dêem prioridade ao cumprimento desse e dos demais aspectos do quadro legal.

Como quer que seja, de momento não há indicações de que tenham sido superadas as disfunções que o anterior Relatório da 1ª Comissão apontou ao examinar a situação dos serviços de saúde.

Assim, embora a lei determine inequivocamente que os serviços de saúde devem organizar-se "de forma adequada" para facultar o que ela permite :

• Em diversos hospitais centrais e distritais subsistem situações de sistemática não aplicação da lei por directivas de directores de serviços (independentemente de objecção de consciência dos médicos em serviço), procedimento difuso cuja erradicação ainda não ocorreu, apesar de frequentemente referido à hierarquia da Administração da saúde e mencionado na imprensa (cfr., por último, DN-3-02-1998, p. 20, "Dez mil internadas por aborto", último parágrafo);
• Continua a haver quem entenda que o Governo não regulamentou ainda a definição do que seja, para os efeitos do Código Penal, um "estabelecimento de saúde oficial ou oficialmente reconhecido" e há quem invoque dúvidas sobre o procedimento a seguir face a todos os casos de "abortamentos consentidos" surgidos nos hospitais;
• A malha de estruturas existente, pelo mero jogo "natural" da burocracia, continua a responder mal a situações complexas de conflito entre o direito de objecção e o aborto legal, devolvendo de patamar em patamar o dirimir do conflito e gerando uma parecerística em espiral ;
• por défice de coordenação inter-hospitalar continua a haver situações em que se torna inexequível a prática atempada de actos de interrupção autorizados pela lei;
• mantém-se insuficiente o aconselhamento propiciado pelo sistema.

A alteração do quadro assim traçado passa, sem dúvida, pelo cumprimento das disposições legais sucessivamente aprovadas e, em 1997, reiteradas pela AR.

Questão é saber se além disso, se justifica ampliar o elenco das situações de exclusão de ilicitude do aborto, como entendem os Deputados que desencadearam o processo legislativo em curso.

III

AS PROPOSTAS EM DEBATE

1. Síntese geral

Com fundamentações e opções distintas, encontram-se pendentes e aguardando apreciação e votação 3 iniciativas tendentes a reformular o quadro aplicável em matéria exclusão da ilicitude da "interrupção voluntária da gravidez" : o projecto de lei nº 417/VII (PCP), o projecto de lei nº 451/VII (PS) e o projecto de lei nº 453/VII, subscrito pelos Deputados António Braga e Eurico de Figueiredo (PS).

As iniciativas apresentam como ponto comum o facto de optarem por soluções que visam aumentar o grau de despenalização do aborto no ordenamento jurídico português.

Parte-se do princípio de que a protecção da vida intra-uterina não é adequadamente assegurada pelos meios de direito penal vigentes- como parecem comprovar décadas de ineficácia do quadro legal que os prevê. Não se trata assim de renunciar à protecção constitucionalmente devida, mas de optar , para a conseguir, por outros instrumentos jurídicos, investindo significativos meios e esforços do Estado na criação de condições que propiciem e assegurem a decisão responsável da mulher.

Os projectos distinguem-se significativamente no tocante ao grau, forma e alcance da despenalização que propõem, desde a total (PCP), à limitada (PS), tanto assente em decisão da mulher precedida necessariamente de aconselhamento (pjl 451/VII) como fundada em autorização excepcional de estrutura pública de apoio à maternidade (pjl 453/VII).

A. Projecto de Lei 417/VII (PCP)

Os proponentes do Projecto de Lei 417/VII entendem que o "debate que temporalmente se estendeu para além do dia em que a Assembleia da República rejeitou, apenas por um voto, a despenalização com fundamento em razões económicas e sociais (em 1997), demonstrou que as mulheres portuguesas continuam a dar passos na sua luta contra o flagelo do aborto clandestino, pelo direito a decidir, pelo direito à liberdade de consciência, pelo direito à sexualidade, pelo direito à saúde".

Para o PCP o debate realizado e em curso na sociedade portuguesa revela que :

- a taxa de feminização da pobreza , o desemprego a estender-se até aos estratos sociais das mulheres licenciadas, a discriminação de que as mulheres são vítimas no acesso ao emprego, condicionam a decisão das mulheres colocadas perante a revelação de que estão grávidas.

- o aborto clandestino é causa de morte materna, com especial incidência nas adolescentes.

- são as mulheres mais atingidas pela crise económica e social, as que não podem recorrer às clínicas portuguesas e estrangeiras, as mais atingidas no seu direito à saúde.

- a lei penal é ineficaz na protecção da vida intra-uterina, dada a própria tolerância da sociedade e das instâncias formais de controle (polícias e Tribunais) sentindo a injustiça da criminalização e a intolerância da lei.

- as verdadeiras penas que o Estado reserva às mulheres são, não as penas de prisão mas o risco de morte, a morte, as mutilações físicas e psíquicas

- não protegendo a lei criminalizadora a vida intra-uterina o quadro vigente redunda afinal "num indesejável desserviço aos valores fundamentais da própria vida humana"

- é necessário substituir uma lei que atira as mulheres para a teia da clandestinidade e do risco, por uma lei, que não obrigando ninguém a abortar, resolva os graves problemas de saúde pública com que se debate a sociedade portuguesa.

Os proponentes recordam jurisprudência do Tribunal Constitucional segundo a qual:

- " a vida intra-uterina não é constitucionalmente irrelevante ou indiferente, sendo antes um bem constitucionalmente protegido, compartilhando da protecção conferida em geral à vida humana enquanto bem constitucional objectivo (Constituição, artigo 24.°, n.° 1). Todavia, só as pessoas podem ser titulares de direitos fundamentais - pois não há direitos fundamentais sem sujeito -, pelo que o regime constitucional de protecção especial do direito à vida, como um dos "direitos, liberdades e garantias pessoais", não vale directamente e de pleno para a vida intra-uterina e para os nascituros."

- "Enquanto bem constitucionalmente protegido, também a vida intra-uterina reclama a protecção do Estado. Todavia, entre afirmar isso e sustentar que essa protecção tem de revestir, por força da Constituição, natureza penal, mesmo contra a mulher grávida (que em si aloja e sustenta o feto), vai uma enorme distância, não podendo por isso partir-se do princípio de que a ausência de protecção penal equivale pura e simplesmente a desamparo e desprotecção."

Os signatários sublinham, por fim, que o aborto deve ser encarado não como uma alternativa à contracepção mas como " último recurso para quem entende que a maternidade e a paternidade devem ser livres e conscientes".

Mais consideram que, "sob pena de grave violação dos direitos fundamentais da mulher, nenhum Estado pode impedir o direito à tomada de decisão".

O projecto de lei agora em apreço corresponde no fundamental ao Projecto de Lei 177/VII, apresentado na anterior sessão legislativa, com ajustamentos resultantes da aprovação da Lei 90/97, de 30 de Julho.

Pretende-se agora:

• Excluir a ilicitude da IVG quando realizada nas primeiras 12 semanas a pedido da mulher ou nas primeiras 16 semanas tratando-se de toxicodependente;
• alargar de 12 para 16 semanas do prazo dentro do qual a IVG pode ser praticada, sem punição, nos casos em que a mesma se mostre indicada para evitar perigo de morte ou de grave lesão para o corpo ou saúde física ou psíquica da mulher grávida;
• Especificar que havendo risco de o nascituro vir a ser afectado pelo sindroma de imunodeficiência adquirida, o aborto (eugénico) poderá ser feito até às 24 semanas;
• Alargar para 24 semanas o prazo aplicável quando se trate de vítimas de crimes contra a liberdade e a autodeterminação sexual quando menores de 16 anos ou incapazes por anomalia psíquica;
• Assegurar adequada organização dos serviços hospitalares distritais, por forma a que respondam às solicitações da prática de IVG;
• Reformular o regime de objecção de consciência , estabelecendo uma obrigação de encaminhar a mulher grávida para outro médico não objector de consciência ou para outro estabelecimento hospitalar que disponha das condições necessárias à prática da IVG;
• Despenalizar a conduta da mulher que consinta na IVG fora dos prazos e das condições estabelecidas na lei;
• Promover o generalizado acesso a consultas de planeamento familiar.

Do projecto resulta um quadro de despenalização que abrange, no tocante à mulher, qualquer situação de interrupção da gravidez, mesmo que desconforme aos prazos e condições cuja ampliação é proposta. O sistema proposto é caracterizado pela livre decisão nas primeiras doze semanas e não punibilidade nos demais casos. Não se estabelece obrigatoriedade de procedimento de aconselhamento prévio à interrupção da gravidez.

São examinadas adiante algumas questões fundamentais que tais propostas suscitam.

B. Projecto de Lei 451/VII

O projecto de Lei 451/VII surge na sequência de iniciativa anteriormente apresentada, apresentando, porém, alterações de substância face ao seu antecedente.

Consideram os seus proponentes que " apesar dos esforços feitos em distintos momentos históricos no sentido da adopção de medidas que contribuam para a eliminação do flagelo do aborto clandestino, o problema subsiste como grave questão de saúde pública, distinguindo-se Portugal no quadro europeu por a sua ordem jurídica consagrar uma muito restrita despenalização da interrupção voluntária da gravidez".

O projecto de lei em causa tem em linha de conta as alterações produzidas pela Lei 90/97, de 30 de Julho. As propostas ora apresentadas visam:

• Excluir a ilicitude da interrupção voluntária da gravidez se realizada a pedido da mulhar até à 10ª semana e após consulta de Centro de Aconselhamento Familiar, para preservação da integridade moral, dignidade social e da maternidade consciente;
• Alargar de 12 para 16 semanas o prazo dentro do qual a IVG pode ser legalmente praticada, caso se mostre indicada para evitar perigo de morte ou grave e duradoura lesão para o corpo ou para a saúde física ou psíquica, da mulher , explicitando que razões de natureza económica ou social podem gerar tal perigo
• Penalizar a incitação à interrupção voluntária de gravidez com uma pena de prisão até 2 anos ou com pena de multa até 240 dias;
• Desenvolver no âmbito da rede pública de cuidados de saúde a valência de aconselhamento familiar, que deverá organizar-se distritalmente, devendo os mesmos ser de fácil acesso a todas as mulheres grávidas, quer numa fase de pré-aborto, quer em fase pós-abortiva.
• Organizar de forma adequada os estabelecimentos de saúde públicos ou convencionados à prática da IVG, de molde a que esta se verifique nas condições e nos prazos legalmente estatuídos.
• Regular o dever de sigilo dos médicos, demais profissionais de saúde e restante pessoal de saúde pública ou convencionada em que se pratique a IVG.

O sistema configurado pelo projecto, de descriminalização parcial:

• Assenta numa combinação entre uma solução de prazos e um regime de indicações genéricas, com obrigatoriedade de aconselhamento antes decisão final pela mulher;
• mantém em vigor meios de tutela penal para as situações que não abrange.

O prazo previsto (10 semanas) distingue-se do proposto pelos signatários em 1997 (até à 12ª semana) .A alteração surge fundamentada em razões de ordem política exclusivamente resultantes da preocupação de granjear uma base parlamentar que assegure a viabilização da iniciativa. A exposição de motivos refere: "Visou-se, de forma inequívoca e transparente, alargar por essa via o consenso parlamentar sem o qual a alteração pretendida poderia permanecer inviável".

O estreitamento do prazo – e a consequente criação de uma "margem de segurança" - não se funda, pois, em quaisquer considerações de carácter biológico. Com base nestas, são, na verdade frequentes os ordenamentos que optam pelas 12 semanas . As consequências práticas da redução proposta e a sua adequação à ratio legis desenhada pelos proponentes carecem de cuidadosa ponderação na especialidade.

O sistema de decisão (assente na escolha da mulher condicionada a procedimento de consulta) substitui o anteriormente preconizado (decisão livre). O cumprimento do procedimento de consulta é pressuposto essencial da descriminalização, que sem ele não tem lugar.

C. Projecto de Lei 453/VII

A situação para cuja superação os Deputados subscritores do pjl 453/VII se propõem contribuir é por eles descrita nos termos seguintes:

• Apesar dos progressos que foram realizados no campo da saúde materna e do planeamento familiar, o aborto ilegal continua a ser actualmente um dos mais graves problemas da saúde das mulheres portuguesas;
• A avaliação sobre a resposta hospitalar aos pedidos de interrupção voluntária da gravidez revela que a IVG legal ocupa uma dimensão diminuta no conjunto das IVG realizadas em Portugal, devido por um lado, às dificuldades institucionais na aplicação da lei, das quais sobressai a inexistência de critérios bem definidos e de serviços apropriados, e a objecção de consciência;
• Todo este circunstancialismo provoca a continuação de um elevado número de abortos ilegais e, por isso, feitos sem quaisquer condições de higiene e cuidados médicos mínimos;
• A vasta literatura cientifica nesta área alerta para as sequelas psicológicas da interrupção da gravidez e para os conflitos conjugais que pode proporcionar. Existe também, sobretudo nos estratos sociais mais desfavorecidos uma enorme dificuldade em se assumir decisões claras, fundamentadas e em utilizar os serviços públicos existentes;
• A persistência de um elevado número de abortos ilegais coloca o país numa situação única em termos da CEE dado que na maioria dos países membros, geralmente as IVGs são feitas legalmente em clínicas privadas e serviços do Estado;
• Face a esta situação, em que a mulher aparece como vitima de um sistema que permitiu o aparecimento e desenvolvimento de um circuito ilícito de interrupção da gravidez, afigura-se urgente, inclusive no plano dos princípios ético-morais, encontrar as melhores soluções.

O signatários, sublinhando que o quadro legal vigente é consubstanciado por princípios éticos nos quais se revêem, consideram que:

• "a consagração da IVG sem qualquer invocação de motivos é de duvidosa constitucionalidade, sendo que tal norma não parece respeitar o tal mínimo ético que deve existir no âmbito penal" e que "à luz do texto constitucional, a interrupção voluntária da gravidez acaba por traduzir um conflito entre o direito à vida e o direito a uma maternidade responsável", importando "resolver esse conflito na óptica da protecção de bens jurídico-constitucionalmente consagrados". Para tal, "sem pôr em causa o princípio fundamental do direito à vida é possível encontrar formas de conciliação entre os valores a salvaguardar";
• Ainda não está esgotado, bem pelo contrário, o quadro legal decorrente da Lei n.°6/84, de 11 de Maio, com as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei n.° 48/95, de 15 de Março e pela Lei 90/97, de 30 de Julho, que determina a exclusão da ilicitude no caso do aborto terapêutico, eugénico e ético;
• É de difícil compreensão o facto de no país vizinho existir uma lei praticamente identica à portuguesa , de eficácia todavia superior

E concluem:

"Todos nos devemos sentir envergonhados enquanto for possível invocar como razão para a prática do aborto condições sócio-económicas. Uma sociedade justa, pela qual pugnamos, tem obrigação de produzir respostas eficazes para a eliminação dessas causas".

Propõem, em consequência, que ao regime hoje previsto no Código Penal seja aditada uma nova causa de exclusão da ilicitude da interrupção voluntária da gravidez, configurando um regime com as seguintes características:

- Exclusão da ilicitude da interrupção voluntária da gravidez, quando realizada nas primeiras 12 semanas devidamente autorizada por uma Comissão de Apoio à Maternidade,a pedido da mulher e apenas por motivos sócio-económicos;

- Tratando-se de menor,o pedido deve ser acompanhado de consentimento dos seus representantes legais.

- Criação em cada sede de distrito ou região de uma Comissão de Apoio à Maternidade com competência para analisar os motivos invocados pela requerente da IVG, promover as condições adequadas à prossecução ou interrupção da gravidez e esclarecer a requerente da IVG quanto ao significado e consequências da IVG;

- A Comissão deverá no prazo de 5 dias a contar da apresentação do requerimento autorizar ou indeferir fundamentadamente o pedido de IVG, com reclamação para o Minsto da Justiça e recurso contencioso urgente para o Supremo Tribunal Administrativo;

- A Comissão é composta por cinco elementos, com formação nas seguintes áreas: um médico com título da especialidade em obstétricia, um médico com o título de especialidade em psiquiatra, um psicólogo, um magistrado e um técnico de serviço social.

- É conferido aos pedidos de IVG carácter urgente, gratuito e sigiloso.

1. Algumas questões suscitadas pelos projectos em debate
1. Aborto a pedido

Em 1997, a Assembleia da República apreciou dois projectos que aventavam a consagração do aborto a pedido da mulher até à 12ªsemana, segundo o chamado "método dos prazos" (PJL 177/VII) ou até à 12ªsemana segundo o método das indicações, com definição de uma "indicação social" formulada em termos latos (PJL 236/VII) .

O projecto de lei 417/VII reedita a opção anteriormente apresentada pelo PCP. Abrange quaisquer motivos e a IVG não carece de invocação expressa qualquer motivo.

A redacção proposta para o nº3 do art. 142º do Código Penal ("Sempre que se trate de mulher toxicodependente, não é punível a interrupção da gravidez efectuada a seu pedido nas condições referidas no nº1, durante as primeiras 16 semanas de gravidez) suscita problemas não equacionados no articulado (vg. conceito de "mulher toxicodependente", regime de formação da vontade de pessoa afectada por toxicodependência)

Quanto ao projecto do PS surge reformulado, por forma a instituir modalidades de informação e aconselhamento prévios à decisão de interromper a gravidez. O projecto tem em conta a mais recente evolução do debate sobre o tema no ordenamento jurídico alemão, implicando uma estratégia de envolvimento activo do Estado da criação de estruturas que propiciem à mulher condições de escolha livre e informada, incentivando a responsabilidade cívica e a maternidade consciente.

Nenhum dos projectos viu impugnada a sua admissão com base em alegações de inconstitucionalidade.

No relatório aprovado pela Comissão em 1997, observou-se a este propósito o que agora se reafirma:

"As razões a favor e contra tal mudança legal foram exaustivamente discutidas (…) e constituem ponto de divergência entre os parlamentares e na sociedade portuguesa.

Na interpretação do Supremo Tribunal dos EUA, expoente do chamado "modelo dos prazos", a autonomia pessoal da mulher deve prevalecer sobre a vida intra-uterina que não tenha ainda viabilidade autónoma. No seu acórdão de 25.02.1975 e mais recentemente no acordão de 28 de Maio de 1993, o TC alemão, célebre guardião do "modelo das indicações", entendeu que nos termos constitucionais recai sobre a mulher o dever de garantir o normal desenvolvimento do feto, merecedor de protecção jurídica como vida em projecto.Tal só não acontecerá excepcionalmente, em circunstâncias que justifiquem considerar-se excessivo e logo "inexigível" o cumprimento desse dever.

Ressalvadas as significativas diferenças de filosofia, as soluções fundadas num e noutro dos modelos podem diluir-se, sobretudo face a normas que construam "indicações sociais" segundo fórmulas de contornos amplos.

No caso português, desde 1994/95, é relevante lembrar que as indicações eugénica e ética , nos seus contornos actuais, já são na substância "indicações sociais".

As complexas questões que as propostas agora apresentadas suscitam no plano constitucional nunca foram apreciadas pelo órgão supremo de fiscalização em Portugal (por em sede parlamentar terem sido sempre reprovadas iniciativas legislativas com tal objectivo) e não serão analisadas no presente parecer.

O Relator poderia, sem dúvida, submeter nesta sede uma proposta de enquadramento das questões em apreço. Mas segundo a orientação constante da Comissão, não tendo sido deduzido recurso contra a admissão dos projectos de lei 177/VII e 236/VII , por alegação de inconstitucionalidade, é no Plenário que tais questões podem vir a ser examinadas e nada poderia neste momento impedir o acesso a tal debate.

À consciência das deputadas e dos deputados será deixada a opção final".

2.2. O regime de decisão

Os projectos em apreço apresentam grande diversidade de opções no tocante ao regime de decisão nas novas situações de exclusão da ilicitude da IVG, oscilando entre a livre decisão da mulher (PJL 417/VII), decisão da mulher condicionada por obrigação de aconselhamento (PJL 451/VII) e decisão de comissão legalmente instituída, a pedido da mulher e apenas por motivos sócio-económicos,com possibilidade de recurso (PJL 453/VII).

Quanto aos dois primeiros quadros de decisão, valem considerações similares às feitas no ponto anterior.

Quanto ao regime configurado pelo PJL 453/VII, nunca anterioremente proposto, cabe assinalar que nele desempenha papel essencial um novo tipo de entidade – a Comissão de Apoio à Maternidade-, a criar em cada sede de distrito ou região, com competência para decidir mediante requerimento das interessadas sobre a interrupção voluntária da gravidez.

São competências de cada Comissão: analisar os motivos invocados pelas requerentes do pedido da interrupção voluntária de gravidez, suscitando a colaboração do cônjuge se for o caso; tomar as medidas de urgência necessárias para um adequado diagnóstico médico e psicossocial da grávida; promover as condições adequadas à prossecução da gravidez em conjugação com os serviços de apoio social e outros serviços públicos e privados adequados; esclarecer quanto ao significado e riscos da IVG; garantir o apoio e acompanhamento à grávida no caso da interrupção da gravidez.

Pretendem os subscritores com a criação de CAM’s tentar encontrar soluções de natureza social que permitam à mulher ter condições económicas para levar a gravidez até ao fim. Daí a preocupação com a articulação com serviços de apoio social públicos e privados, uma vez que as Comissões não dispõem de Orçamento próprio para prestar apoio directo, servindo apenas de elo de ligação com a Segurança Social e outros organismos.

O procedimento preconizado para apreciação de cada caso concreto pode exprimir-se graficamente numa pirâmide decisional, tendo na base o requerimento da interessada e no topo o Supremo Tribunal Administrativo:

O projecto prevê a preciação dos requerimentos pela Comissão competente, com reclamação para o Ministro da Justiça. Da decisão ministerial desfavorável cabe recurso contencioso para o Supremo Tribunal Administrativo, nos termos do n° 2 do art° 6° da LPTA (Decreto-Lei n° 267/85, de 16 de Julho) com carácter urgente idêntico ao aplicável aos processos de contencioso eleitoral e similares ( 5 dias para vista ao Ministério Público; 7 dias para decisão). O projecto é omisso quanto ao prazo que assiste à mulher para interpor recurso contencioso junto do STA . Sendo certo que na falta de cláusula específica teria aplicação o prazo geral ( 60 dias - artigo 28º da Lei de Processo dos Tribunais Administrativos), o que contrariaria os propósitos de celeridade subjacentes à iniciativa afigura-se que se trata de lapso, a corrigir oportunamente.

Desde logo, torna-se de dificil qualificação a natureza jurídica das Comissões cuja criação é proposta e dos actos que praticam. A sua recondução ao conceito de acto administrativo (vd. Artigo 2º e 120º do CPA : as decisões dos órgãos da administração que ao abrigo de normas de direito público visem produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta"), dada a natureza da questão a decidir, suscita melindrosos problemas. Não se trata apenas de ponderar consequências perversas decorrentes do facto de o sistema previsto poder desincentivar o contacto com tal organismo, condenando as mulheres a optar pelo aborto clandestino como "solução" rápida e de menor exposição ou de ponderar a ineficácia de um sistema de recurso contencioso em que ao STA , salvo regime especial, caberia tão só anular ou manter o acto da Comissão.

Do que se trata é de saber se é compatível com a ordem constitucional a atribuição a um Ministro do poder de dirimir o conflito subjacente à decisão de interromper uma gravidez e a intervenção dos tribunais administrativos nessa esfera. Tal ponto de vista afigura-se insustentável, mas não tendo o projecto visto impugnada a sua admissão, caberá ponderar na sede própria soluções apropriadas.

2.3. Aborto terapêutico

Quanto ao aborto terapêutico , o PCP propõe um alargamento de 12 para 16 semanas e do prazo em que a prática da IVG não é punível por se mostrar indicada para evitar perigo de morte ou de grave lesão para o corpo ou saúde física e psíquica da mulher.

O PJL 451/VII(PS) propõe alargamento similar, mas pretende ainda que se explicite que razões de natureza económica ou social podem gerar o quadro de perigo que desde 1984 acarreta exclusão de ilicitude da interrupção da gravidez.

Não se trata de construir uma verdadeira e própria "indicação económica", mas de, dentro dos contornos actuais da "indicação terapêutica" densificar circunstâncias já relevantes.

Tal opção assenta na constatação de que uma gravidez não desejada aliada a problemas de natureza económica e social pode conduzir a processos de rejeição e depressão verdadeiramente nocivos e perigosos para a saúde da mulher.

4. Aborto em caso de HIV

O PCP renovou a sua proposta tendente a aditar ao quadro legal vigente a expressa previsão de constitui causa de exclusão de ilicitude da IVG a existência de "seguros motivos que indiciem risco de que o nascituro venha a sofrer, de forma incurável, de HIV (síndroma de imunodeficiência adquirida) e for realizada nas primeiras 24 semanas de gravidez, comprovadas nos termos referidos na alínea anterior";

A proposta suscita melindrosas questões, cuidadosamente examinadas em 1997, no decurso das audições parlamentares já mencionadas.

Nessa sede, o Prof. Pereira Leite analisou nos seguintes termos o dilema ético da mulher com HIV:

"Desde logo uma portadora assintomática de HIV não é exactamente a mulher que tem SIDA .Os casos de gravidez em mulheres que têm SIDA propriamente são relativamente pouco frequentes, sendo mais frequentes os casos em mulheres que são portadoras de HIV. Se tomarmos as precauções de tratar a mulher durante a gravidez, com AZT, se fizermos uma cesariana e não a deixarmos aleitar, a probabilidade de transmissão é à volta de 10%.

Se este é ou não um grave risco de transmissão, entramos nas zonas cinzentas, interpretativas. Compreendo que se nós, que somos obstetras, temos uma tendência para pensar no embrião e no feto e pensamos que 90% são normais, também admitimos que uma mãe se preocupe com os 10%, que para ela são importantes. Mas é uma zona cinzenta... E depois, também como obstetras, não nos podemos desinserir dos problemas sociais e dos problemas de evolução da criança, da educação, etc.Não podemos deixar de dizer que todos estes são problemas graves.

Vamos cair no tal problema de consciência puro, ou seja, no problema de consciência da mãe e do médico. E não podemos, aqui, ir mais longe do que isso.

Apesar de tudo, penso que a probabilidade, em termos biológicos, é muito pequena.É de 10% e, na rotina (médica) quando há uma probabilidade de 10%, não temos uma atitude de acharmos que ela é uma probabilidade grande".

Isto é o que eu penso.Mas compreendo perfeitamente que uma mãe pense exactamente o contrário e, portanto, entendo que os mecanismos da lei devem dar esta liberdade aos dois lados de tomarem uma posição".

A este prpósito, continua a afigurar-se correcta a observação feita pela Comissão no relatório anterior:

"Ao pôr a ênfase no nascituro contaminado, a proposta implica uma prognose de contaminação (que reveste as características descritas).É justo reconhecer-se, porém, que esta não suscita nem maiores nem menores dificuldades do que as suscitadas pela actual prognose de "grave doença".

Incluir a explicitação, sinal de um tempo ameaçado pelo flagelo da SIDA, implica por parte do legislador a disponibilidade de "dar um sinal" .Mas que sinal ? A experiência mais recente nos EUA (onde anualmente há cerca de 7000 mulheres HIV-positivas que engravidam ) convida a meditar".

5. Garantias de cumprimento da lei

Em 1997, sem deixarem de reconhecer a necessidade de assegurar o direito à objecção de consciência como direito fundamental da classe médica, todos os projectos apreciados pela AR propunham a consagração de cláusulas de garantia tendentes a acautelar que do exercício da objecção de consciência não resultasse bloqueio ao cumprimento de outras normas legais.

Tais propostas foram objecto de significativas críticas (cfr. Relatório 1ª Comissão, 1997). Como alternativa, a Comissão aprovou na especialidade uma norma genérica tendente a garantir a intervenção organizativa e regulamentar do Governo para remoção dos factores de obstrução à plena execução do quadro legal , tendo em conta a competência governamental prevista no artigo 199º/c da Constituição.

Importa apurar os factores que têm permitido a subsistência das situações contrárias à lei e cuja eliminação urgente foi deliberada por largo consenso parlamentar em 1997 e ponderar se há que adoptar providências como as que de novo propõe o PCP.

IV

PARECER

Nestes termos, a Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias, emite o seguinte Parecer:

Os projectos de lei nºs 417/VII, 451/VII e 453/VII reunem as condições necessárias à sua apreciação pelo Plenário da Assembleia da República.

O Relator,

José Magalhães

O Presidente

da Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias,

Alberto Martins

ANEXO I - Texto integral do relatório da I Comissão sobre IVG no ano de 1997.